Cordes Opina
Entre los documentos que acompañan a la Proforma Presupuestaria que el Ejecutivo envió a la Asamblea, está el detalle de las preasignaciones, es decir, el porcentaje de los ingresos tributarios y petroleros que, incluso antes de llegar, ya tienen un destino predeterminado. En 2024, según las estimaciones del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), los ingresos tributarios serán de $15.717 millones (en realidad, muy probablemente serán mayores, ya que al momento de elaborar la Proforma aún no se aprobaba la ley que dio paso al aumento del IVA y del ISD y el establecimiento de impuestos temporales a bancos, cooperativas y empresas privadas) y los ingresos petroleros llegarán a $1.204 millones (considerando una caída del 10% en el volumen de producción de crudo por el eventual cierre de la explotación en el Yasuní). Es decir, en conjunto, los ingresos tributarios y petroleros sumarían $16.921 millones.
De ese total (que, vale insistir, probablemente será mayor) $6.184 millones, es decir, el 36,5%, ya están preasignados. Los principales destinos de esos recursos son los gobiernos autónomos descentralizados (GAD), que recibi- rían $3.512 millones, las universidades ($1.092 millones) y los sistemas de salud y de educación (inicial, básica y bachillerato), cuyas asignaciones, por disposición constitucional, cada año deben aumentar en el equivalente a 0,5% del PIB en ambos casos (hasta alcanzar un mínimo del 6% del PIB en educación y de 4% en salud). Además de estas, hay otras preasignaciones de menor monto. Más allá del contexto de estrechez fiscal que el país atraviesa, que más de una tercera parte de los ingresos tributarios y petroleros anuales está ya pre-asignada es un tema que merece una discusión amplia. ¿Qué tan viable es ese modo de distribuir recursos cuando se está buscando la forma de cerrar el abultado déficit fiscal? ¿Esas preasignaciones se definieron con sustentos técnicos o por presiones políticas? ¿Son todas esas preasignaciones un modo eficiente y justo de usar los (escasos) recursos públicos? En algunos casos las preasignaciones tienen objetivos loables. Por ejemplo, el impuesto de 0,5% a las operaciones de crédito se destina a la atención a los enfermos de cáncer. Pero incluso en esos casos la preasignación debe estar sujeta a un análisis (¿es ese el mejor modo de atender a quienes sufren esa enfermedad?, ¿la preasignación está bien enfocada y es equitativa?, ¿gravar a las operaciones de crédito es lo adecuado o existen otras fuentes posibles?). Mucho más en los casos de las preasignaciones que consumen más recursos del Presupuesto General del Estado (PGE).
La mayor de todas, como se mencionó, es la que beneficia a los GAD y que, en principio, debería usarse principalmente para gasto de inversión (las inundaciones que recurrentemente sufren algunos de ellos no habla muy bien de la calidad de sus inversiones, si las hacen). Ellos reciben transferencias desde el PGE por distintos conceptos, pero el principal es el que se establece en el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD): esa ley dispone que los gobiernos seccionales reciban el 21% de los ingresos permanentes y el 10% de los ingresos no permanentes del PGE. Solo por ese concepto, en 2024 los GAD recibirían casi $3.000 millones. ¿Esos recursos están siendo bien utilizados por prefecturas, municipios y juntas parroquiales? ¿Alguien hace un seguimiento de que los GAD efectivamente estén cumpliendo con las metas del Plan Nacional de Desarrollo o con sus propios planes? Además de las transferencias que reciben desde el PGE, ¿los gobiernos seccionales hacen algún esfuerzo por generar ingresos propios para cubrir sus gastos corrientes? ¿Y es conveniente seguir elevando (muchas veces solo en el papel, para cumplir una formalidad) los recursos que se transfieren a salud y educación? ¿Esos recursos adicionales se están viendo reflejados en una mejor calidad en ambos servicios? ¿Cómo se estableció ese 0,5% del PIB de aumento anual y los pisos mínimos a los que debe llegar el gasto en cada sector?
La gravedad de la estrechez fiscal quedó en evidencia en enero, cuando el Gobierno no pudo siquiera pagar todos los sueldos a tiempo. Para enfrentar esa situación, el Ejecutivo fomentó un aumento en el IVA (que a nuestro entender es conveniente, ya que eleva los ingresos fiscales de manera permanente) y se ha comprometido a revisar los subsidios a los combustibles y a reducir gastos improductivos. En ese contexto, en el análisis de los gastos que podrían recortarse se debe incluir a las preasignaciones, aunque su eventual revisión sea un tema políticamente difícil de llevar a cabo.