El Ecuador vive una de las peores crisis de su historia como nación. Su institucionalidad en absoluto deterioro.
La Función Judicial desacreditada, los organismos de control contaminados por la política, la Función Electoral cuestionada con frecuencia, la Función Ejecutiva con serias debilidades en la gestión del Estado, un Consejo de Participación Ciudadana en constantes atentados contra la institucionalidad y la democracia. Además, agobia a la sociedad la inseguridad pública, el narcotráfico, la crisis económica y fiscal, y el ejército de pobres y desempleados. En este entorno de debilidades, el peso de los sueldos y número de funcionarios públicos, tienen profundas connotaciones negativas en el camino hacia encontrar la ruta del progreso.
No obstante las exigencias de una economía dolarizada, el sector público y sus funcionarios, se han concebido como un botín codiciado por las apetencias clientelares de los políticos y de la casi generalidad de gobiernos de turno. La expansión del número de servidores públicos no ha encontrado un límite de responsabilidad y racionalidad.
2000-2023: Expansión sin límite de la burocracia
En 1999 se destruyó el sucre como consecuencia de las irresponsabilidades en la gestión económica y fiscal de los años 80s y 90s. Las demandas por mayores sueldos y más profesores, médicos, servidores judiciales, universidades, funcionarios de ministerios y entidades públicas, municipios, prefecturas, fue recurrente.
El país lleva más de 23 años de haber adoptado un sistema de dolarización a partir del año 2000. No obstante las disciplinas fiscales que exige el mismo, el incremento de la burocracia pública ha sido indetenible. Como se observa en el cuadro 1, de los 270.000 funcionarios públicos existentes en el año 2000, el rol de pagos del presupuesto del Estado ascendió a 492.400 funcionarios a julio de 2023. Un crecimiento del 82 por ciento, casi se ha duplicado. Entre 2006-2017 la burocracia aumentó en 153.750 funcionarios, como parte de un estilo clienelar de gobierno que utilizó el aparato estatal para consolidar sus finalidades ideológico-políticas. Cabe anotar que en todo el sector público, esto es, al agregar funcionarios del IESS, empresas públicas y GADs, los servidores públicos superan los 620.000.
Sueldos públicos, elevado costo para la sociedad
El presupuesto del Estado es el núcleo en la gestión de las finanzas públicas, por tanto, es en donde se refleja con mayor rigor el costo de los sueldos de la burocracia pública. Generalmente, el peso de los sueldos públicos se mide en relación con la producción del país. Como se observa en el cuadro 2, en más de 23 años de dolarización el peso de la burocracia ha crecido de modo explosivo, en relación con el PIB aumentó del 3,9 por ciento al 8,5 por ciento.
Para el pago de los 492.000 funcionarios, el 2,9 por ciento de la población, se requieren más de 10.000 millones de dólares, esto es, el total de la recaudación de IVA e impuesto a la renta que pagamos toda la sociedad. En promedio, la remuneración mensual de los servidores públicos está entre 1.600 y 3.000 dólares, mientras, la producción mensual por habitante es de 500 dólares, y gran parte de trabajdores privados tiene ingresos similares al mínimo vital de 450 dólares.
El peso de los sueldos públicos encarna lacerantes desigualdades sociales. Alrededor de 4.5 millones de personas pobres sobreviven con menos de 88 dólares al mes o 1.9 millones de personas se debaten en la miseria con ingresos mensuales menores a 50 dólares. Además, 5.3 millones de personas están en el desempleo, subempleo y otras categorías, con niveles de vida precarios ante ingresos mensuales de 150, 200, 300 dólares
Burocracia concentrada en pocos sectores, difícil manejo
La distribución de la burocracia presenta dificultades para su reducción. Como se aprecia en el cuadro 3, el 86 por ciento o 423.000 de los 492.504 funcionarios trabaja en los sectores de educación, salud, FF AA, Policía, Universidades, Consejo de la Judicatura, Fiscalía e Inclusión económica y Social. Ante la estructura citada, los gobiernos han encontrado dificultades para reducir el tamaño del sector público. Por el contrario, las presiones sociales han conducido al aumento de profesores, médicos, policías, y funcionarios de otros sectores. En el pago de sueldos de los sectores citados se emplean $8.800 millones del total de $10.248 millones.
De otra parte, ante el elevado costo y número de servidores públicos, es imperativo cuestionar su eficiencia, motivo de recurrente lamento ciudadano.
Los 178.000 profesores y personal administrativo del Ministerio de Eduación y los 35.134 servidores de las universidades, brindan una educación acorde con los esfuerzos que hace la sociedad para mantenerlos?. Igual interrogante cabe para los servicios que prestan a la sociedad: médicos, policías, jueces, militares, fiscales, etc.
No obstante la severa restricción en la estructura burocrática, ante el imperativo de reducir el peso de los sueldos en el gasto público, no hay duda que es posible encontrar espacios para adelgazar el aparato estatal. Como se observa en el cuadro 4, existen 55.548 personas con nombramientos provisionales y 98.312 servidores con contratos ocasionales.
Son las modalidades en donde se puede reducir la carga burocrática. Al visitar las entidades públicas, nuestra refleja reacción es de asombro ante el ejército de burócratas que dificultan la vida de las personas y de la actividad económica.
Peso burocrático, sostenibilidad fiscaly dolarización
Luego de la edad dorada de la dolarización entre 2000-2006, período en el cual existió superávit de las cuentas públicas y el pago de sueldos en el presupuesto representó el 5,5 por ciento del PIB en 2006, el deterioro fiscal fue permanente, con déficits promedio del 4,6 por ciento del PIB. La expansión del peso de los sueldos públicos ha sido factor determinante del déficit fiscal.
Como se observa en el cuadro 5, el déficit fiscal en 2023 se ubicará alrededor de los $5.000 millones. Del mismo se infiere que los ingresos totales: tributos, petróleo y otros, no alcanzan para cubrir el gasto corriente. De este gasto, casi el 50 por ciento o $10.137 millones representa el pago de sueldos.
El elevado pago de sueldos es determinante en la inflexibilidad del gasto público, a la que contribuyen los subsidios a las seguridades sociales (IESS, ISSFA e ISSPOL) por $3.100 millones y a los bonos de los pobres por $1.307 millones. Además, el pago de los intereses de la deuda pública por $2.400 millones, los gastos operativos del Estado por $2.200 millones y las transferencias a municipios y prefecturas por $3.300 millones (cuadro 5). Si para esta estructura de gasto faltan $5.000 millones, es evidente la poca viabilidad de la gestión fiscal.
La sostenibilidad fiscal, entendida como el equilibrio o superávit de las cuentas públicas, es requisito fundamental para la estabilidad macroeconómica, la atracción de inversiones, el crecimiento de la economía a tasas elevadas, y la creación de empleos y oportunidades para los pobres.
En una economía dolarizada, la sostenibilidad de las cuentas públicas es esencial para la existencia y fortalecimiento de la dolarización. Cuando en este sistema se mantienen de modo recurrente déficits elevados financiados con una deuda pública creciente, llega un momento en que es imposible financiar los déficits y el pago de las amortizaciones e intereses de la deuda.
Surgen entonces las intenciones de tomar las reservas internacionales para financiar el gasto, mediante la creación ficticia de dólares.
También se pretende crear monedas digitales u obligar al sistema financiero a comprar bonos del Estado. Alternativas todas que abren el camino para abandonar la dolarización.
Al tenor de las premisas citadas urge reducir el déficit, para lo cual se requieren más ingresos, menos gastos, o una combinación de ambos factores. En esta perspectiva, el Ecuador debe enfrentar temas tabú convertidos en óbice para la sostenibilidad fiscal, la reducción de los subsidios a los combustibles y del peso del tamaño del sector público. La significación de éste último, 8,5 por ciento del PIB, es incompatible con la capacidad económica del país.
De otra parte, los pobres dejarán de serlo cuando las atenciones sociales sean fiscalmente sostenibles y la economía crezca lo suficiente para crear empleos y bienestar general. En las crónicas carencias de recursos del Estado, urge desmitificar el real aporte del gasto social para reducir la pobreza. Es imperativo emprender un serio escrutinio de su tamaño y de la eficiencia de estos gastos en pro de los menos favorecidos.
La sostenibilidad de las cuentas públicas, atraer abundantes inversiones internas y externas, fomentar las exportaciones no petroleras, y hacer que la economía crezca a tasas elevadas durante décadas, son los desafíos del Ecuador en una economía dolarizada.