La necesidad de la consulta ambiental en el caso del desarrollo urbanístico que ejecuta la empresa VinAzin, propiedad de la primera dama, Lavinia Valbonesi está justificada en la sentencia 51-23-IN/23 de la Corte Constitucional.
El desarrollo del Caso Olón ha generado una guerra de medias verdades por parte de los actores involucrados, denunciantes y denunciados han presentado parte de sus argumentos.
La Corte Constitucional (CC) en su sentencia 51-23-IN/23 del 9 de noviembre del 2023, declaró la inconstitucionalidad del decreto ejecutivo 754, este instrumento que contenía la reforma al reglamento del Código Orgánico del Ambiente.
Al momento de declarar la inconstitucionalidad la CC ordenó a la Asamblea Nacional la elaboración de una ley que regulara los procedimientos de la Consulta Ambiental y la Consulta Previa, Libre e Informada en las zonas con regímenes de protección especial.
En este sentido y para precautelar los derechos de la ciudadanía, la sentencia estableció los parámetros para la realización de ambos mecanismos y detalló la diferencia de ambos, mientras no se desarrolle el texto en la Asamblea.
La sentencia fue tajante al puntualizar que “Declarar que la inconstitucionalidad de la norma se realiza con efectos diferidos en el tiempo, hasta que la Asamblea Nacional emita la ley correspondiente”.
E indicó que “durante este periodo, el decreto 754 deberá ser aplicado con sujeción a los lineamientos y estándares sintetizados en los párrafos 196 al 205. Especialmente, no deberá ser aplicado a comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas. Los registros y licencias ambientales deberán estar condicionados al cumplimiento de la consulta ambiental o al cumplimiento de la consulta previa, libre e informada, según corresponda”.
La sentencia precisó además que “respecto de la consulta ambiental, se respetarán sus características propias; el sujeto consultante que es el Estado y cuya facultad es indelegable; el sujeto consultado; y, sus elementos esenciales”.
El exministro de Ambiente del expresidente Guillermo Lasso, José Antonio Dávalos explicó en una entrevista concedida a LA HORA, que debido a la ubicación del proyecto de desarrollo inmobiliario “Echo Olón” dentro de una zona que interseca con el bosque protector, tiene la obligación de ceñirse a los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional para la consulta ambiental.
En términos sencillos, la diferencia entre la consulta ambiental y la consulta previa, libre e informada está en las formas de explotación de la actividad económica. La Consulta Ambiental es para proyectos de actividades económicas distintas al extractivismo, en el proyecto inmobiliario «Echo Olón» es la construcción.
Mientras que la «consulta previa, libre e informada», sería para proyectos de extracción de minerales o otras riquezas del suelo.
La misma CC establece que el fin de la Consulta Ambiental es “un diálogo de ida y vuelta antes de tomar una decisión sobre una política, o proyecto”. (ILS)
Estos son los lineamientos y estándares para la aplicación provisional del decreto 754 según la sentencia 51-23-IN/23:
- En este marco, para la realización de los procedimientos de consulta ambiental durante este tiempo, se deberá aplicar el decreto 754, a la luz de los lineamientos mencionados en los párrafos ut supra y de los estándares desarrollados por la jurisprudencia de la Corte en la materia, los cuales se detallan a continuación:
Consulta ambiental
200.1. Del texto constitucional se desprende que este derecho tiene dos elementos importantes: i) el acceso a la información ambiental y ii) la consulta ambiental propiamente dicha.
- i) Sobre el acceso a la información ambiental
200.2. Sobre la información, la Constitución establece que debe ser amplia y oportuna. Esa información deberá conducir a que la comunidad pueda pronunciarse sobre esa decisión o autorización.
200.3. La información será oportuna, cuando sea entregada en las etapas iniciales del proceso de toma de decisiones. Además, la información deberá ser entregada de forma efectiva y comprensible.
200.4. Para la información sea amplia, debe ser accesible y establece el principio de máxima publicidad. El estado debe generar y divulgar la información necesaria para poder tomar decisiones informadas sobre el impacto ambiental
- ii) Sobre la consulta ambiental
200.5. El segundo elemento del artículo constitucional es la consulta propiamente dicha, que implica la participación activa de la ciudadanía en la toma de decisiones y no se alcanza únicamente con informar. El fin de la consulta es el de “un diálogo de ida y vuelta antes de tomar una decisión sobre una política, o proyecto, durante la implementación de la política y proyecto (si es que se decidió participativamente implementarlo), y mientras dure la ejecución del mismo”.86
200.6. Sujeto consultado: Sobre la consulta ambiental, el artículo 398 de la Constitución establece que es un derecho de cualquier “comunidad”, independientemente de su identificación o composición étnica a ser consultada sobre cuestiones ambientales. 87 Para que una comunidad, tanto en lo rural como en lo urbano, sea sujeto de consulta ambiental no se requiere que la misma posea un título de propiedad, ni del reconocimiento estatal mediante alguna inscripción. Únicamente se requiere que la decisión o autorización estatal, tal y como señala la Constitución, “pueda afectar el ambiente” de dicha comunidad. 88
La Corte considera que el sujeto de la consulta ambiental siempre debe ser determinado de manera amplia y representativa, de modo que no se limite la participación de las comunidades potencialmente afectadas por decisiones o autorizaciones estatales en materia ambiental. Debe incluirse a cualquier persona que no haya sido considerada en la consulta ambiental y que considere, de manera fundamentada, que la medida le afecta. El análisis de esta afectación directa no debe ser estricto o riguroso, por lo que no se deben exigir requisitos técnicos de difícil cumplimiento para que una comunidad sea considerada potencialmente afectada.89
200.7. Sujeto consultante: La obligación del Estado de realizar la consulta ambiental es una competencia indelegable a las personas naturales o jurídicas privadas o a organismos internacionales. Esta consulta tiene como obligado a la entidad estatal que le corresponda ejercer como autoridad ambiental competente.90
Para garantizar la objetividad e imparcialidad del proceso participativo, la Corte considera que las empresas privadas no pueden realizar la consulta ambiental por sí mismas, pues en los proyectos correspondientes ellas son partes interesadas de las decisiones o autorizaciones estatales consultadas. Asimismo, la Corte considera que la consulta ambiental deberá ser efectuada con acompañamiento y vigilancia de la Defensoría del Pueblo, como entidad competente de la protección y tutela de los derechos y con la participación de las autoridades públicas de los gobiernos autónomos descentralizados, dependiendo de la posible afectación ambiental de la decisión o autorización estatal.91
Los facilitadores ambientales no deben ocupar el lugar del Estado como sujeto consultante.92 Así, para la aplicación del decreto 754, el Estado deberá tomar en cuenta que no puede delegar el proceso de consulta ambiental, en ningún aspecto (e.i. provisión de insumos o financiamiento) al operador del proyecto, obra o actividad a realizarse. Por lo tanto, para la aplicación del decreto se debe considerar lo dispuesto en esta sentencia.
200.8. Elementos esenciales: La Corte ha indicado que, en términos específicos, la consulta ambiental deberá:
- Determinar las personas, comunidades o colectivos que podría afectar ambientalmente en el proyecto que se tenga planificado ejecutar.
- Entregar la información a las personas, comunidades o colectivos sobre el proyecto o uso del agua que les podría afectar, antes de hacerse la consulta y con el tiempo suficiente para que puedan tener criterio (información oportuna).
- Difundir la información, que debe tener todos los datos que sean necesarios para comprender el proyecto y sus efectos en la naturaleza, en el ambiente y en sus vidas (información amplia), de forma comprensible para la comunidad. Esta difusión debe hacerse de la manera más amplia y garantizando que llegue a la mayor cantidad de personas posible (máxima publicidad).
- Absolver todas las preguntas que formulen las personas, comunidades o colectivos y entregar la información adicional que fuera requerida.
- Propiciar espacios para que se pueda establecer un diálogo de ida y vuelta antes de tomar una decisión sobre políticas, planes o proyectos, y que permita la mayor participación posible, no solo de los líderes o lideresas de las comunidades, sino que incluya a todas las personas (niños, niñas, adolescentes, jóvenes, adultos mayores, mujeres y hombres).
- Señalar un lugar, día y hora para que se realice la consulta a las personas, comunidades o colectivos que puedan ser afectadas por una política, plan o proyecto. Esta consulta debe ser previa a la decisión de la autoridad y no debe ser una mera formalidad.
- Procurar por todos los medios posibles que la decisión sea consensuada con la comunidad y decidir de forma motivada sobre la ejecución del proyecto que pueda afectar a la comunidad.93
200.9. Además, la Corte ha establecido ciertas características que debe cumplir la consulta ambiental:
200.10. La consulta ambiental debe ser oportuna. Se cumplirá esta característica cuando se asegure que la participación de la comunidad se la realice desde las etapas iniciales de todo proceso de toma de decisiones que pueda causar impacto ambiental. Además, para que sea oportuna también deberá contemplar plazos razonables para que el sujeto consultado tenga tiempo suficiente de acceder a la información, socializarla y debatirla internamente, antes de emitir un pronunciamiento.94
A efectos de garantizar la participación activa y permanente sobre asuntos ambientales que la Constitución garantiza, la Corte considera que, en el caso de las autorizaciones y decisiones estatales que puedan afectar al ambiente y estén relacionadas con actividades de minería a mediana y gran escala, la consulta ambiental deberá realizarse al menos antes de la emisión del registro ambiental y antes de la licencia ambiental.95 En consecuencia, el proceso participativo no puede realizarse en tiempos excesivamente cortos que pudieran impedir la toma de decisiones informadas.
200.11. Además, la característica de participativa implica que los sujetos consultados puedan participar en los procesos de toma de decisiones ambientales e incluye la oportunidad de presentar observaciones por medios apropiados y disponibles.96
200.12. Adicionalmente, este organismo ha establecido que la consulta debe ser inclusiva, por lo que deberá adecuarse a las características sociales, económicas, culturales, geográficas y de género de los sujetos consultados.97
200.13. La consulta debe informar ampliamente a la comunidad. La información que el Estado proporcione a la o las comunidades afectadas debe ser accesible, clara, objetiva y completa, de tal manera que dichas comunidades puedan comprender plenamente el alcance e implicaciones de la decisión o autorización estatal consultada, antes de la adopción de la misma.98
200.14. Para que la información ambiental sea accesible, el Estado debe eliminar barreras de cualquier tipo que impidan a la comunidad conocer la información sobre la decisión o autorización estatal que puede afectar el ambiente. El derecho a acceder a la información ambiental debe estar guiado por el principio de máxima publicidad.
200.15. La claridad implica que la información que se presente a la comunidad sea comprensible y se formule en un lenguaje que no sea técnico ni oscuro. De ser necesario, debe ser traducida cuando se trata de comunidades donde el español no es la lengua mayoritaria.
200.16. La información es objetiva cuando su contenido se formula en un lenguaje valorativamente neutro y sin carga emotiva. Es decir, cuando no es sugestiva y no se busca manipular ni viciar el consentimiento del sujeto consultado.
200.17. La información ambiental completa implica que el Estado debe garantizar que la comunidad consultada sea informada, al menos, de los siguientes aspectos: la naturaleza, envergadura, ritmo, reversibilidad y alcance de cualquier decisión o autorización estatal; la razón y el objeto de la decisión o autorización; la duración del proyecto o la actividad autorizada; la ubicación de las áreas que se verán afectadas; una evaluación preliminar de los probables impactos ambientales, incluyendo los posibles riesgos; el personal que probablemente intervenga en la ejecución de la decisión o autorización; y, los procedimientos técnicos y jurídicos que puede entrañar la decisión o autorización. La obligación del Estado de realizar una consulta ambiental que informe ampliamente no se agota en el deber de brindar acceso a la información, sino que también debe asegurarse que la comunidad pueda conocer los posibles riesgos, incluidos aquellos ambientales y de salubridad, para que pueda opinar sobre cualquier decisión o autorización estatal que pueda afectar el ambiente.99
200.18. La consulta ambiental es libre. Será libre si no existe presión, intimidación, coerción o manipulación a la comunidad consultada, ya sea por parte de las entidades públicas o de terceros. No cabe, por ello, que en los procesos de consulta se pretenda direccionar el pronunciamiento de la comunidad a través de injerencias inadecuadas como incentivos monetarios, estrategias de división social, amenazas, represalias o criminalización.
200.19. La consulta ambiental debe efectuarse de buena fe. Al igual que en otros tipos de consulta, la consulta ambiental debe estar orientada a llegar a acuerdos con la comunidad, en un marco de diálogo, participación transparente, plena y equitativa, que habilite la confianza mutua entre el Estado y el sujeto consultado.100
El diálogo no puede partir con una decisión previamente tomada. Si hay decisión previa, entonces no es una consulta sino el mero cumplimiento de una formalidad que consiste en informar, y sería contraria a la buena fe con la que esta consulta debe desarrollarse.101
- En atención a lo mencionado, la Corte aclara que, hasta que la Asamblea Nacional emita la ley correspondiente, la aplicación del decreto 754 no puede implicar el incumplimiento de los precedentes de esta Corte en materia de consulta ambiental. En caso de incumplimiento, los afectados podrán presentar una acción de protección que es la garantía jurisdiccional apropiada para reclamar violaciones del derecho a la consulta ambiental.102
En virtud de lo expuesto en esta sentencia, los jueces que conozcan dichos procesos no podrán limitarse a rechazarlos por considerar que se está cumpliendo lo dispuesto en el decreto impugnado, sino que deberán contrastar el caso en concreto con los estándares referidos y la jurisprudencia de esta Corte Constitucional.
- Por otro lado, como fue ya expuesto con anterioridad, esta Corte reconoce la relación natural e, incluso, la interdependencia existente entre la consulta ambiental y la consulta previa, así como la consecuente necesidad de que ambas instituciones estén adecuadamente normadas, para garantizar a los individuos los derechos reconocidos en los artículos 57 numeral 7 y 398 de la CRE. (Texto de la CC sentencia 51-23-IN/23)
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