El 19 de junio de 2023 se adoptó el “Acuerdo en el marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar relativo a la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica marina de las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional” (conocido también como Acuerdo BBNJ).
Pese a su vital importancia para abordar las amenazas a las que están sometidos los océanos en la actualidad y para garantizar la sostenibilidad de aquellas áreas que no están cubiertas por la jurisdicción nacional, dejó pasar la oportunidad de establecer un régimen de gobernanza coherente y completo, al excluir de su aplicación a la pesca y las actividades relacionadas con la pesca. Luego de dos décadas de negociaciones los Estados Miembros de la ONU adoptaron, por consenso, el 19 de junio de 2023, el Acuerdo relativo a la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica marina en la alta mar (BBNJ).
Este acontecimiento histórico es vital para abordar las amenazas a las que están sometidos los océanos en la actualidad y garantizar la sostenibilidad de aquellas áreas que no están cubiertas por la jurisdicción nacional: más de dos tercios de los océanos.
Si bien la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR) constituye el marco legal para las actividades en los océanos, carece de normas específicas para la regulación de algunas de esas actividades. Así, por ejemplo, la normativa relacionada con la protección de la biodiversidad en áreas fuera de la jurisdicción nacional (ABNJ, por sus siglas en inglés) se limita a señalar el deber de los estados de cooperar en una amplia gama de temas, pero sin que se especifique el contenido legal de dicha obligación.
La lejanía de estas áreas y la falta de conocimiento científico, previamente las colocó fuera del alcance de actividades humanas, pero los avances tecnológicos, desarrollos científicos y demanda creciente de los recursos biológicos y minerales, impulsaron su exploración y explotación, poniendo de manifiesto claramente que la disposición de la CONVEMAR no ha sido suficiente y, actualmente, la biodiversidad en alta mar se encuentra amenazada, afectando el bienestar humano global.
El deterioro de la biodiversidad marina en alta mar se debe en gran medida a la intensificación de las actividades humanas.
Esto incluye a la pesca y otros tipos de explotación de recursos marinos, así como el transporte marítimo y otras actividades que contribuyen a la contaminación y la degradación de los ecosistemas marinos. Además, el aumento de las emisiones de carbono (CO2) provocadas por el hombre, ha ocasionado un aumento de la acidez de los océanos, una disminución de los niveles de oxígeno, el calentamiento de las aguas y el desplazamiento de las corrientes oceánicas.
Estas presiones combinadas, están socavando la salud y la capacidad de recuperación de los ecosistemas y las especies marinas en todo el mundo.
Antes y después de la entrada en vigor de la CONVEMAR en 1994, se elaboraron en forma independiente de ella una serie de acuerdos sectoriales y regionales que abarcan sectores como la pesca, el transporte marítimo y otros, lo que dio lugar a un marco de gobernanza desigual que adolece, además, de una falta de coordinación y cooperación entre los numerosos organismos y organizaciones que tienen un papel o mandato en la gestión de los océanos, tanto a nivel regional como mundial.
Es por ello por lo que, cuando el nuevo Acuerdo BBNJ alcance las sesenta ratificaciones necesarias para su entrada en vigor, llenará -si no un vacío legislativo total en alta mar- sí algunos espacios creados por una estructura de gobernanza fragmentada que, hoy por hoy, no es suficiente.
Nueva visión
La importancia de esta nueva legislación internacional es muy grande. Dos terceras partes de los océanos se encuentran más allá de la jurisdicción nacional y estas áreas son clave para la seguridad alimentaria, para la captura de carbono y para la investigación científica actual, amén de otras posibilidades que aún ignoramos.
A pesar de ello, estas zonas han carecido históricamente de un sistema de gobernanza que asegure su conservación y su uso sostenible, situación que pudo ser remediada por el nuevo acuerdo en beneficio de toda la humanidad.
Lastimosamente, sin embargo, el Acuerdo quedó incompleto.
El literal a) del párrafo 2 del Artículo 10 del Convenio, excluye expresamente de su aplicación a la pesca y a las actividades relacionadas con la pesca en zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional.
Las actividades pesqueras, tradicionalmente limitadas a áreas cercanas a la costa, se han expandido a la alta mar a medida que la demanda ha aumentado y la pesca costera se ha derrumbado.
Varios informes científicos y de organismos internacionales tales como la FAO, por ejemplo, dan cuenta de la sobreexplotación de muchas especies y si bien no hay cifras claras respecto del alta mar, la “situación parece más crítica para algunos recursos pesqueros altamente migratorios, transzonales y de otro tipo que se pescan única o parcialmente en alta mar”, según el State of World Fisheries and Aquaculture 2016 de la FAO.
Con respecto a otras poblaciones de peces de alta mar que no son transzonales o altamente migratorias, la FAO señala que: “La mayoría de las pesquerías para estas especies de aguas profundas son relativamente recientes y el desarrollo de la mayoría de ellas ha superado la capacidad de proporcionar información científica e implementar una gestión eficaz”.
Debido al alto nivel actual de las poblaciones de peces sobreexplotadas, la pesca en alta mar puede causar una amplia gama de impactos en los ecosistemas de océano abierto y de la biodiversidad.
Y, sin embargo, en razón de los diversos intereses económicos de los países, la pesca, posiblemente la actividad con mayor impacto en la biodiversidad en el alta mar, quedó excluido del mismo, que se limitó a los temas identificados en el paquete de negociación acordado previamente en 2011, y que contiene los siguientes cuatro grandes ejes: recursos genéticos marinos, incluidos los asuntos sobre la distribución de beneficios; herramientas de gestión basadas en áreas, incluidas las áreas marinas protegidas; evaluaciones de impacto ambiental; y, creación de capacidad y transferencia de tecnología marina.
La pesca y las polémicas
Las cuestiones pesqueras fueron planteadas desde el principio del proceso de negociación en los debates, por los estados y observadores, pero los criterios continuaron siendo diversos hasta el final. Los países con intereses pesqueros sostuvieron que la Alta Mar estaba ya suficientemente regulada y que no existe libertad pura y simple respecto de la pesca. A pesar de reconocer algunos vacíos, mantuvieron que ello no afecta ni debe afectar un sistema establecido de conformidad con la propia CONVEMAR, como es el acuerdo de implementación para la pesca en Alta Mar, es decir, el Acuerdo de Naciones Unidas sobre Poblaciones de Peces de 2001, en cuyo sistema se articulan en gran medida las Organizaciones Regionales de Ordenamiento Pesquero (OROPs). Otros sostuvieron lo contrario.
Las OROPs son un tipo de organismo regional de pesca, un mecanismo a través del cual los estados o entidades cooperan en la gestión de la pesca. A diferencia de otros organismos regionales (la Comisión Permanente del Pacífico Sur, por ejemplo), las OROPs tienen el mandato de establecer medidas legalmente vinculantes de conservación y ordenación y son el vehículo preferido para la regulación pesquera a nivel regional. Algunas OROPs se centran en el manejo de especies particulares altamente migratorias, especialmente atún –como la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT)-, mientras que otras manejan todas las poblaciones de peces en una pesquería en particular –en nuestra área, la Organización Regional Pesquera del Pacífico Sudeste (SPRFMO, por sus siglas en inglés)-. Las OROPs generalmente comprenden Estados costeros de la región, pero también países pesqueros distantes con intereses en las pesquerías en cuestión.
De otra parte, el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces impone a las partes contratantes la obligación de cooperar con las OROPs y a través de ellas, y a establecer OROPs donde no existan en relación con las poblaciones de peces transzonales y altamente migratorias.
Podría afirmarse, entonces, que existen varias disposiciones a nivel internacional que regulan la actividad pesquera en alta mar. Sin embargo, en un taller celebrado por la propia Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU), se reconoció que se necesitaban más esfuerzos de parte de las OROPs para poder implementar plenamente las resoluciones. Se conoció en ese taller las dificultades que enfrentan las OROPs para la aplicación efectiva de las resoluciones, tales como la falta de información y datos científicos, los costos de las actividades de investigación y la necesidad de una mayor claridad en las definiciones y la terminología. Se enfatizó la necesidad de que las OROPs hagan que sus actividades estén más disponibles al público, al igual que la necesidad de realizar evaluaciones con mayor frecuencia.
La presencia recurrente de una inmensa flota industrial multinacional pesquera en las cercanías de las aguas jurisdiccionales de las Galápagos, que ha provocado la preocupación de muchos, parece indicarnos claramente que sí existió espacio y que hubo varias opciones para que el nuevo instrumento complemente y mejore la gestión pesquera existente y contribuya a avanzar en un enfoque integrado para la gobernanza de los océanos.
Siguiendo el razonamiento anterior, el nuevo instrumento internacional pudo haber incluido disposiciones que aseguren la complementariedad y coherencia entre los marcos legales existentes; desarrollen y fortalezcan los arreglos institucionales en vigor; establezcan principios legales rectores y obligaciones legales más estrictas; y, establezcan mecanismos complementarios de cooperación y regulación.
El nuevo Acuerdo debió abordar los impactos de las pesquerías en la biodiversidad marina (por ejemplo, mediante disposiciones sobre áreas basadas en herramientas de manejo, incluyendo áreas marinas protegidas y evaluaciones de impacto ambiental). Muchos estados, expertos científicos y grupos de la sociedad civil también han destacado en repetidas ocasiones la necesidad de una gobernanza oceánica integrada, señalando que la inclusión de la pesca es crucial para lograr dicha integración.
El marco legal internacional que regula la pesca en la actualidad aborda principalmente la conservación y la gestión de las poblaciones de peces transzonales y altamente migratorias, de modo que muchas OROPs no supervisan todas las especies de aguas profundas u otras especies objetivo, como los tiburones. Del mismo modo, las OROPs varían mucho en sus mandatos y capacidades con respecto a la biodiversidad en general, por lo que muchos componentes de la biodiversidad que se ven afectados por la pesca, no se gestionan. El nuevo instrumento fue la oportunidad de garantizar que toda la biodiversidad marina en ABNJ, que incluye todas las especies de peces, esté cubierta legalmente, sin que ello socave los mandatos existentes de los organismos de gestión pesquera.
Finalmente, la FAO ha proporcionado un resumen de su trabajo relacionado con ABNJ, principalmente en el contexto de áreas protegidas y evaluaciones relacionadas con la pesca de fondo bajo las resoluciones de la AGNU. Este resumen muestra las complementariedades entre el trabajo realizado dentro de las OROPs y el papel potencial que pudo tener el nuevo instrumento internacional legalmente vinculante, que desafortunadamente no fue incluido en el Acuerdo.
Ojalá no sean necesarios otros veinte años para remediar esta situación.