El juicio político, o Impeachment según la ciencia política norteamericana, es un procedimiento constitucional especial establecido para determinados servidores públicos de alto grado que adecuan su conducta al cometimiento de infracciones graves en contra de los intereses públicos fundamentales, y cuya finalidad es su destitución o inhabilitación para el ejercicio de ulteriores funciones públicas.
Ecuador; Rico Vs. Argentina; y, más recientemente en el Caso Ríos Avalos y otro Vs. Paraguay, en los cuales ha definido al juicio político, en el contexto de un Estado de derecho, en los siguientes términos: “…se trata de una forma de control que ejerce el Poder Legislativo con respecto a las autoridades superiores del Poder Ejecutivo y de otros órganos estatales, cuya finalidad es someter a funcionarias y funcionarios de alta jerarquía a examen y decisión sobre sus actuaciones por parte de la representación popular.”
No obstante lo anterior, debe destacarse que “Este control no significa que exista una relación de subordinación entre el órgano controlador –en este caso el Poder Legislativo– y el controlado –en ese caso el Tribunal Constitucional–, sino que la finalidad de esta situación es someter a los altos funcionarios a un examen y decisión sobre sus actuaciones por parte de la representación popular.”
CARACTERÍSTICAS DEL JUICIO POLíTICO
La naturaleza de esta clase de juicio es político-jurídico o político-jurisdiccional, y no exclusivamente político. El componente político se explica por la misma naturaleza política de la Función Legislativa, por la pertenencia de los legisladores a esta entidad y por la forma de manifestación de su voluntad en esta clase de procedimientos, pues requiere del voto favorable de una mayoría cualificada para proceder a la imposición de una pena, lo que equivale a un voto de censura contra el Ejecutivo en el que se “busca estirar su interpretación para ejercer un poder formalmente inexistente en las constituciones presidenciales… Se trata entonces de un fenómeno de abuso de poder, orientado a reinterpretar la Constitución, pero no a interrumpir su vigencia.”
Lo jurídico se explica por los criterios habilitantes del juicio político, por las funciones materialmente jurisdiccionales que asume el Legislativo, por la imposición de una sanción (una pena), y por su estructura configurativa que puede responder a una de las siguientes modalidades:
“a) procedimientos de naturaleza administrativo-sancionadora, en donde existen causales de orden administrativo y la sanción lo es también;
b) procedimientos de orden cuasi-judicial, en donde comisiones legislativas y congresistas asumen roles de fiscal, juez de garantías, y deducen responsabilidades individuales de la persona enjuiciada;
c) procesos de tipo antejuicio, en los que el parlamento únicamente desafuera a la persona enjuiciada atendiendo a la presunta participación en delitos establecidos en la legislación penal del país;
d) procedimientos de orden estrictamente judicial, en donde es el Poder Judicial el único competente para recibir una denuncia, instruir un proceso, y en su caso, condenar a la persona enjuiciada, y
e) procesos que son exclusivamente de naturaleza política, como los votos de falta de confianza que se dan en la mayoría de los sistemas parlamentarios de la región.” Adicionalmente, la naturaleza jurídica se impone por las garantías judiciales que le son aplicables, las cuales están previstas en instrumentos internacionales de protección de derechos humanos y en la Constitución.
Las garantías aplicables a la sustanciación del juicio político
A esta clase de procesos o procedimientos en los que se impone una pena como la censura, destitución o inhabilitación, resultan aplicables las garantías del debido proceso previstas en la Convención Americana de Derecho Humanos.
El debido proceso es una garantía básica e indispensable que permite “proteger, asegurar o hacer valer la titularidad o el ejercicio de un derecho” y constituyen las “condiciones que deben cumplirse para asegurar la adecuada defensa de aquellos cuyos derechos u obligaciones están bajo consideración judicial”.
El debido proceso no solo está detallado ampliamente en el artículo 8 de la Convención, sino que se contiene en otras normas como, son por ejemplo, los artículos 9, en que se regula el principio de legalidad y retroactividad, o el 11, en que se dispone la protección de la honra y dignidad, etc.
Además, el debido proceso se extiende a todo acto emanado del Estado que pueda afectar derechos, y no que da restringido a los procesos judiciales. En este sentido, la Opinión Consultiva OC-11/90 es clara en determinar que el campo de acción y la cobertura dispensada por la garantía en cuestión se aplica a materias tan distintas como la civil, laboral, administrativa, fiscal o de cualquier otro carácter, lo cual ha sido reiterado por la extensa jurisprudencia de la Corte IDH: En tal sentido, en su jurisprudencia constante este Tribunal ha señalado que es exigible a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, cuyas decisiones puedan afectar los derechos de las personas, que adopte dichas decisiones con pleno respeto de las garantías del debido proceso legal, y que si bien, en el caso de autoridades distintas a las judiciales, no les son exigibles las garantías propias de un órgano jurisdiccional, sí deben cumplir con aquellas destinadas a asegurar que la decisión no sea arbitraria.”
La importancia de estos estándares no solo deviene en la permeabilidad de las decisiones de la Corte IDH en los sistemas de justicia interna, sino también porque sus decisiones jurisdiccionales y las Opiniones Consultivas permiten a los Estados comprender la forma en que se deben cumplir las obligaciones y deberes impuestos por vía de instrumentos internacionales de protección de derechos humanos.
Los estándares, como los antes citados, constituyen, además, fuente de derecho aplicable en Ecuador, por efectos del bloque de constitucionalidad.
Esto se explica porque la Constitución describe, en su artículo 11.7, cuales son las fuentes de los derechos a las que una autoridad pública debe recurrir para conocer los derechos, su contenido y alcance, de manera que gracias a la norma aludida se pueda establecer que los derechos están reconocidos en la Constitución, en los instrumentos internacionales de los derechos humanos; y, aún por fuera de estas normas:
“140. Por el bloque de constitucionalidad, los derechos enumerados en la Constitución no son taxativos y su reconocimiento es enunciativo. Los derechos que no constan en la Constitución se incorporan al texto por dos vías: remisión a los instrumentos internacionales o por reconocimiento expreso de los derechos innominados, entre éstos últimos están “los demás derechos derivados de dignidad de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades, que sean necesarios para su pleno desenvolvimiento” (artículo 11.7 de la Constitución).
141. En relación con el reconocimiento de derechos por remisión a los instrumentos internacionales, las autoridades del Estado deben observar el desarrollo normativo, jurisprudencial y doctrinario de los mecanismos de protección internacional de derechos humanos.
Son fuentes del derecho, entonces, los convenios internacionales de derechos humanos, las declaraciones de derechos humanos, la jurisprudencia de la Corte IDH, las observaciones generales de los comités de derechos humanos, las opiniones consultivas de la Corte IDH, los informes de los relatores temáticos y grupos de trabajo de Naciones Unidas, las recomendaciones del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los derechos humanos, entre otros.”
Asimismo, la obligatoriedad de su aplicación deriva de los artículos 11.3, 11.5 y 11.9 de la Constitución.
Algunas normas del debido proceso en los juicios políticos
De acuerdo con el artículo 8.1 de la Convención Americana, es derecho de toda persona ser oída, en cualquier proceso, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial. A diferencia de otros derechos que no alcanzan la categoría de absolutos, este derecho si ostenta tal calidad según ha advertido el Comité de Derechos Humanos de la ONU.
La Corte IDH considera que el derecho a ser escuchado por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, se aplica en todos aquellos órganos estatales que desempañan funciones de carácter materialmente jurisdiccional, por eso toda autoridad pública (legislativa, administrativa o judicial) que tiene la posibilidad de decidir sobre los derechos y obligaciones de las personas, está en la obligación irrestricta de garantizar estos elementos esenciales del debido proceso.
El juez competente
La competencia de las autoridades legislativas, judiciales o administrativas se encuentra prevista en el sistema jurídico interno, así como también el camino por el que deben trasuntar los procesos o procedimientos configurados en la ley de forma previa.
A decir de la Corte IDH, la competencia implica que las personas tienen derecho a ser juzgadas por tribunales de justicia ordinarios con arreglo a procedimientos legalmente establecidos, lo que implica la imposibilidad de crear tribunales que no apliquen normas procesales debidamente establecidas para sustituir la jurisdicción que corresponda normalmente a los tribunales ordinarios.
En el Caso Tribunal Constitucional Vs. Perú la Corte IDH consideró que la garantía de juez competente prevista en la Convención Americana, no solo se refiere a los jueces o tribunales propios de la Función Judicial, sino también a cualquier autoridad pública (administrativa, legislativa o judicial) que someten a consideración los derechos y obligaciones de los justiciables y en cuyas resoluciones se determinan dichos derechos y obligaciones.
El derecho a ser oído
Este derecho garantiza que toda persona pueda tener acceso al tribunal u órgano estatal encargado de determinar sus derechos y obligaciones. Ello implica, en ciertos casos, la necesidad de un proceso oral, pero sobre todo que pueda participar ampliamente del proceso.
Bajo el principio de interdicción efectiva a la indefensión, la dialéctica procesal requiere: a) un modelo de justicia basado en la búsqueda de la verdad (conocimiento); b) el respeto y verificación de los derechos subjetivos del justiciable, previstos en el sistema jurídico doméstico y en las distintas fuentes de derechos advertidas ut supra; c) una amplia posibilidad probatoria para alcanzar las fuentes de conocimiento que coadyuvan al decisor a eliminar la incertidumbre de los hechos controvertidos; d) que sus argumentos y pruebas sean considerados, valorados y analizados; e) que la resolución sea adecuadamente motivada; f) disponer de tiempo suficiente para presentar descargos y para obtener pruebas, etc. Dicho en otras palabras, participar ampliamente del proceso significa que existan, materialmente hablando, los medios adecuados para defenderse y para actuar en el proceso.
El derecho a contar con una autoridad imparcial
En apretada síntesis, el principio de la imparcialidad implica que, en el transcurso del procedimiento, la autoridad que conoce y resuelve el conflicto no puede tomar partido, actuar prejuiciado, o beneficiar a uno de los contendientes de forma ilegítima. El decisor actúa buscando la verdad real como una condición necesaria para la justicia, y efectiviza la igualdad material entre los justiciables. Sobre este elemento, la Corte IDH, en el caso Tribunal Constitucional Vs. Perú, dispuso que:
“En cuanto al ejercicio de las atribuciones del Congreso para llevar a cabo un juicio político, del que derivará la responsabilidad de un funcionario público, la Corte estima necesario recordar que toda persona sujeta a juicio de cualquier naturaleza ante un órgano del Estado deberá contar con la garantía de que dicho órgano sea competente, independiente e imparcial y actúe en los términos del procedimiento legalmente previsto para el conocimiento y la resolución del caso que se le somete.” Y, en el caso Ríos Avalos y otro Vs. Paraguay, estableció que:
“Esta Corte ha considerado que la garantía de imparcialidad exige que el juez que interviene en una contienda particular se aproxime a los hechos de la causa careciendo, de manera subjetiva, de todo prejuicio y ofreciendo garantías suficientes, de índole objetiva, que permitan desterrar toda duda que el justiciable o la comunidad puedan albergar respecto de la ausencia de imparcialidad. Esta garantía implica que los integrantes del tribunal, o de la autoridad a cargo del procedimiento, no tengan un interés directo, una posición tomada, una preferencia por alguna de las partes y que no se encuentren involucrados en la controversia, sino que actúen única y exclusivamente conforme a –y movidos por– el derecho.
La imparcialidad personal o subjetiva se presume, a menos que exista prueba en contrario, y consiste, por ejemplo, en la demostración de que algún miembro del tribunal o la autoridad competente guarda prejuicios o parcialidades de índole personal contra los litigantes.
Por su parte, la denominada imparcialidad objetiva involucra la determinación de si la autoridad cuestionada brindó elementos convincentes que permitan eliminar temores legítimos o fundadas sospechas de parcialidad sobre su persona. Además, el Tribunal ha señalado que la recusación es un instrumento procesal que permite proteger el derecho a ser juzgado por un órgano imparcial, a la vez que busca otorgar credibilidad a la función que desarrolla la jurisdicción.”
La imparcialidad de la Función Legislativa en los juicios políticos ha sido ampliamente discutida porque, en principio, es un órgano cuya naturaleza es política, y, luego, porque sus integrantes, los legisladores, en el desempeño de funciones materialmente jurisdiccionales siguen siendo parte integrante de un cuerpo político, de manera que la imparcialidad no podría predicarse comprometiendo la validez constitucional de esta clase de juicios. Sin embargo, la Corte IDH ha considerado estos juicios “no son contrarios a la Convención per se, siempre y cuando en el marco de aquellos, se cumplan las garantías del artículo 8 y existan criterios que limiten la discrecionalidad del juzgador [en referencia al órgano que tramita y resuelve el juicio político] con miras a proteger la garantía de independencia”.
Aunque el contexto de esta precisión está vertida en juicios políticos en contra de funcionarios judiciales, por extensión resultaría aplicable a los adelantados contra otras autoridades debido a su naturaleza político-jurisdiccional advertida antes.
Dr. Giovani Mayorga Andaluz | [email protected]